О «скромном обаянии» регионального парламента…

– Алексей Александрович, как вы оцениваете законотворческую активность нашего ЗС, по-настоящему законотворческую – в части инициативы по созданию новых нормативных актов, а не того, что принято называть «приведением регионального законодательства в соответствие с федеральным»?

– Количество законов, которые принимает наш областной парламент, достаточно велико – более сотни ежегодно. Но по количеству судить о качестве, разумеется, нельзя. Я бы внес уточнение в терминологию: существует законодательная деятельность, которая включает в себя весь комплекс действий по принятию законов, а есть собственно законотворческая деятельность, которая заключается в принятии новых областных законов, не обязательно связанных с федеральным законодательнымпроцессом.

Мы в нашем Институте планируем готовить ежегодные доклады о состоянии законодательства Иркутской области. Одним из предметов анализа будет оценка того, сколько усилий уходит на собственно законотворческую деятельность, а сколько – на следование федеральному законодательству. Так вот той самой законотворческой деятельности не очень много! Хотя я бы не торопился ставить это в упрек нашему ЗС.

Дело в том, что ситуация, по сравнению с 90-ми годами, существенно изменилась: сейчас проявлять законотворческую активность субъектам РФ гораздо сложнее, чем тогда. Потому что Центр очень внимательно следит за тем, чтобы на местах не возникало противоречий с федеральными законами. Это внимание очень пристальное, что иногда приводит к подавлению инициативы на местах. Если посмотреть на соотношение, сколько принимается новых законов и дорабатывается старых, то станет очевидно – новых принимаются единицы. И это не в последнюю очередь связано с тем, что сложившееся разграничение полномочий между субъектами и федеральным центром сместилось де-факто в пользу центра. Если смотреть на эту проблему с точки зрения региональных законодательных органов, реального федерализма стало меньше. Это одна из причин того, что так соотносятся законодательство и законотворчество.

– Есть мнение, что нынешний состав ЗС – самый слабый из всех, что были у нас когда-либо. И причина его слабости – в том, что сформирован он был не в полной мере демократичным путем – если иметь в виду ту часть депутатов, что шла по партийным спискам. Таким образом, в ЗС попали малоопытные, непрофессиональные, политически лояльные к власти люди. Не бойцы. Как вы считаете, насколько это утверждение далеко от истины?

– Что-то в этом есть, безусловно. Но я бы не согласился с тем, что этот созыв был сформирован не демократичным путем – состоялись выборы. Что может быть демократичнее этого? Формирование прошло в рамках конкретной избирательной системы.

– Но сама система все-таки не вполне демократична, вам не кажется?

– Сложно об этом говорить однозначно. В 90-е годы была попытка оспорить в Конституционном Суде смешанную систему на выборах в Государственную Думу. Она не дала результата – КС сказал, что вполне допустимо и законно формировать представительный орган частично по партспискам.

Другой вопрос, что правила, по которым формируется депутатский корпус на выборах, это только одна сторона медали. Другая, скрытая, лежит не в правовой, а в политической плоскости. И она действительно может иметь отношение к качеству партийной системы, к тому, как подбираются кадры в этой системе, как формируются партсписки. Существует проблема неформальных отношений между партиями и властью. И это – не правовой вопрос. Его непросто комментировать. К чему я это говорю?

Демократичность или недемократичность формирования уходящего созыва ЗС – оценки этого зависят от того угла зрения, под которым мы на это смотрим. Что касается состава, силы его или слабости… Никто не станет спорить, что нынче мы видим гораздо меньше ярких фигур, чем в первом или втором созывах. Мы не наблюдаем в ЗС такой вещи как интрига при принятии решений – я имею в виду не подковерную борьбу, а именно неопределенность, непредзаданность итога. Например, если вспомнить 90-е годы и кризис при избрании спикера ЗС, тогда интрига была – существовала реальная политическая борьба. И это не всегда плохо. Потому что если в парламенте, который избирается априори неоднородным обществом, нет споров и дискуссий, это говорит о том, что не парламент избирается, а просто формируется некий орган, который формально принимает какие-то решения. И все!

Я надеюсь, что у нас не воспроизводится формула одного неумного федерального политика, который сказал, что парламент – не место для дискуссий. Я считаю, это – неадекватный подход к работе парламента.

– Да. Но мы имеем как раз такой региональный парламент… И это не федеральный центр нам диктует – открывать дискуссию или молча голосовать «за». Это внутреннее решение и установка нашего ЗС…

– Надо понимать, что у многих депутатов существует ложное представление, что дискуссия – это конфликт, а конфликт уже – по определению – плохо.

– Мы можем признать, что нынешний созыв ЗС разделяет мнение, что дискуссия – это конфликт и это – плохо?

– Ну, по факту – да, можем так сказать. Потому что если посмотреть, как на сессиях принимаются законы, крайне редко можно увидеть отклонение от регламентной процедуры.

 – Раньше сессия длилась по два–три дня, были споры… А сейчас 60 вопросов принимаются за полдня. Разве это нормально?

– Да, принимается все быстро…

– Да какой там – быстро? Мгновенно!

– Думаю, это следствие установки «лишь бы не было войны». Конечно, хорошо, когда нет войны. Но конфликт – не всегда плохо. Может быть вполне конструктивный конфликт мнений, и в результате вырабатывается оптимальное решение. А сейчас, когда доминирует какое-то одно мнение, создается впечатление, что оно вырабатывается не в процессе парламентской работы, а в результате каких-то других, закрытых, процедур. Хорошо, если в комитетах. А если нет?

До тех пор, пока по таким не совсем прозрачным правилам принимаются хорошие решения, это можно терпеть, и на отсутствие дискуссии можно закрыть глаза. Но невозможно, чтобы так было всегда – не может стул стоять всегда на одной ножке. А если система начнет вырабатывать в основном ошибочные решения и мнения? Нужна какая-то гарантия, и одна из них – возможность открытой дискуссии. К слову, в комитете по госстроительству, с которым я и Институт законодательства чаще всего работаем, идет как раз та самая конструктивная дискуссия. Так что работа комитета, председателем которого является Борис Алексеев, дает надежду на то, что законы вырабатываются у нас все-таки достаточно тщательно.

– Если сравнивать наше ЗС с региональными парламентами в других субъектах Федерации – что можно сказать? Насколько мы на общем фоне выглядим реакционными, передовыми или «в общем тренде»?

– Мы постоянно проводим мониторинг законодательства субъектов Федерации – смотрим, кто что принимает интересного, актуального, необычного, заслуживающего внимания. Надо сказать, что по стране региональный законодатель, несмотря на «сокращение федерализма», принимает заметное количество интересных законов, к которым стоило бы присмотреться. Я бы не сказал, что в плане законотворчества Иркутская область – в передовиках. Эти позиции нами во многом утрачены, а некогда мы были лидерами в этом вопросе.

Стоит вспомнить, что Устав Иркутской области, принятый в 1995 году, – один из первых уставов, принятых субъектами вообще – не республиками. И он во многих отношениях был образцом для других регионов. В Иркутской области в 90-е годы принимались передовые законы, которых нигде не было: у нас у первых было кодифицировано законодательство о государственных должностях и госслужбе – был принят Кодекс государственных должностей, который комплексно регулировал статус чиновников самых разных уровней. У нас чуть ли не у первых в стране был принят так называемый «Закон о законах», автором которого был Виктор Васильевич Игнатенко. Закон регулирует систему правовых актов и порядок правотворческой работы на разных стадиях. Принимались и другие законы, становившиеся образцом для субъектов РФ. Сейчас такого практически нет.

– По какой причине?

– Одно из объяснений – отток из региона квалифицированных юридических кадров, которые были способны такую деятельность вести. Много уехало докторов наук за последние десять лет…

– Случился массовый исход юристов из Иркутской области?

– Нет, это не исход, это процесс. Люди просто покидают область – в пользу более благополучных, комфортных для них регионов. Но это только одна из причин. Другая лежит в политической плоскости отношений «регионы – федеральный центр»: меньше самостоятельности, меньше инициативы, меньше можно «высовываться» и создавать поводы для возможного недовольства со стороны федерального центра. Общий фон в обществе именно такой. Это отражается и на работе Законодательного Собрания: лишь бы не было споров и конфликтов опять же…

– А если бы возникли такие споры и несогласие нашего ЗС с федералами, чем бы это грозило?

– Смотря каков масштаб споров. В конце концов, никто не мешает убеждать федерального законодателя в нашей правоте, аргументированно подкреплять свою позицию – в принципе не мешает…

– Но почему-то на это не решаются…

– Видимо, опасения, связанные с возникновением любых, пусть даже минимальных, разногласий, настолько сильны, что лишний раз дискуссию боятся открыть. Я, например, не могу припомнить, когда в последний раз у нас оспаривали нормативные акты в суде. Это один из показателей: потому что если нормативные акты оспариваются в суде – это говорит о том, что есть определенное желание со стороны регионального законодателя принять закон исходя из собственных интересов. Это нормально. Региональные законы часто оспаривают в судах. Но не всегда федеральные законы являются качественными и безупречными. Например, наши коллеги в Свердловской области считают совершенно нормальным явлением суды и споры с федеральным законодателем, ничего страшного в этом никто там не видит.

Я немало слышал об этом от них самих, когда был там на 15-летии Уральского института регионального законодательства. Ну, ошибся в чем-то законодатель – суд его поправил. Ну, поправил и поправил. Что такого? Ничего. С кем не бывает! И надо сказать, что свердловское законодательство по качеству и разнообразию принимаемых актов, наличию самостоятельных законов может быть одним из ориентиров для нас.

– Но какие-то интересные, важные, значимые законы, за которые можно было бы похвалить этот созыв ЗС, можно назвать?

– Есть один закон, который стоит совершенно особняком, и о нем нельзя не сказать. Это Устав Иркутской области (он принят в 2009 году), за который нынешнему составу ЗС нужно сказать спасибо. Это была большая работа. Приведу пример: при подготовке Устава ко второму чтению заседание комитета по госстроительству длилось около семи часов. Потому что было много поправок, и каждая из них подробно обсуждалась. Не было потокового голосования, как в дальнейшем. Оно и понятно: Устав – это конституция субъекта Федерации. Хотя не все идеи, которые предполагалось туда заложить, удалось реализовать. Но, я думаю, это дело времени.

– С тех пор какое-то время и прошло. Нет ли потребности внести какие-то изменения в Устав?

– А поправки вносились уже дважды: по институту уполномоченного по правам ребенка и по антикоррупционной тематике. Что касается концептуальных моментов, которых нет в Уставе, но которые крайне нужны, – это механизм правовой защиты самого Устава. Как юрист и как человек, имеющий непосредственное отношение к разработке проекта Устава, я хотел бы, чтобы депутаты к нему вернулись. Считаю это самой большой потерей, которая случилась на этапе от разработки проекта Устава до его принятия. Потому что когда нет механизма оценки каких-то региональных законов или муниципальных актов на соответствие их Уставу, это значит, что Устав юридически не защищен от нарушений, и поэтому он во многом ослабляется как основополагающий акт областного законодательства. Федеральные суды не наделены правом проверять областные и муниципальные правовые акты на соответствие региональным уставам. Поэтому если возникает спор, соответствует ли какой-то муниципальный акт областному Уставу, то нет суда, который мог бы решать этот вопрос. Поскольку Устав области закрепляет правовое положение региона в общей системе федеративных отношений в стране, то получается, что статус области тоже оказывается ущемленным.

Но в целом, надо подчеркнуть, наш Устав области остается одним из наиболее качественных актов такого рода в России.

– Тем не менее, актуальность ряда законов, которые принимает наше ЗС, для многих неочевидна. К примеру, неужели так уж необходим был «Закон о тишине в дневное время»? В регионе нет более важных и серьезных проблем, которые стоило бы как-то отрегулировать? Если посмотреть, что у нас происходит в лесной отрасли или в ЖКХ – там, видимо, все настолько прекрасно, что «оттачивать правила игры» не нужно, а можно сосредоточиться на таких вот законопроектах?

– Ну, сам-то законопроект в итоге получился весьма неплохим.

– Я не предлагаю оценивать его качество. Я – об актуальности и востребованности такого закона…

– При работе над этим законом говорилось, что его разработка ведется в связи с обращениями граждан. Не знаю, насколько они были многочисленны, но они действительно были.

– Есть сомнения в том, что этот закон будет работать. Нет?

– Это – тоже противоречивый пример. Повторю: с юридической точки зрения этот закон хорош – гораздо лучше, чем он был «на входе» в Законодательное Собрание. Он работоспособен, потому что при его доработке были отсечены разные крайности, которые могли привести к реальным проблемам с применением закона. Но пример принятия этого закона указывает на одну очень серьезную проблему, которая многие годы не решается: у нас в области полтора десятка отдельных законов об административной ответственности. Иркутская область (об этом мало говорят, и вообще мало кто об этом знает) – едва ли не единственный субъект федерации, где законодательство об административной ответственности не кодифицировано.

В других регионах приняты административные кодексы по единой концепции. Везде это единый нормативный акт. И не нужно всякий раз, когда возникает необходимость что-то поправить, одновременно вносить изменения в разные законы. Кодифицированное состояние закона – более прогрессивная форма, чем когда действует множество разрозненных законов. У нас до сих пор идет точечное административное регулирование. Стратегически это законодательство не развивается.

Кстати, еще одна из сфер, в которой похожая проблема существует, – это избирательное законодательство. Долгое время обсуждалась на разных уровнях идея принятия избирательного кодекса, который объединял бы все законы о выборах, приводил бы их в систему. Потому что все законы о выборах разных уровней на самом деле очень похожи. Можно было бы подумать о том, чтобы создать единый нормативный акт. Но это сложная работа и непростая задача.

Все это к вопросу о том, что развивается наше региональное законодательство тактически. Возникает импульс что-то урегулировать – принимается закон. У нас, к сожалению, отсутствует такая вещь как долгосрочное планирование законодательной работы. План законотворческих работ разрабатывается на год, не больше. Хотя вообще в теории законодательной деятельности существует долгосрочное планирование – на три–пять лет. Впрочем, в существующих условиях это сложно делать, потому что невозможно спланировать, в какую сторону развернется федеральный законодатель. Мы живем в условиях стремительного и, порой, бессистемного обновления федерального законодательства. Но есть сферы, в которых все более стабильно и над которыми можно было бы работать в долгосрочной перспективе. Вот и получается, что закон о тишине на самом деле при более тщательном рассмотрении поднимает более серьезные темы.

– А чем объяснить некоторую консервативность и даже в чем-то реакционность в подходах нашего законодателя к развитию федеральных нормативных актов? Я имею в виду закон о губернаторских выборах. Федеральный законодатель оставил возможность на местах принимать более свободное решение – к примеру, допускать на выборы самовыдвиженцев. Но у нас решили, что допускать не надо.

– Это – не правовой, а политический вопрос. Я бы не переоценивал ситуацию и не называл бы решение нашего ЗС «реакционным». Потому что в таких сложных условиях выдвижения даже партийных кандидатов наличие возможности самовыдвижения, скорее всего, ни на что бы и не повлияло. Потому что муниципальный фильтр, который устоял в Конституционном Суде и который предполагает, что кандидат, выдвинутый от партии, должен собрать и значительное количество подписей депутатов и глав муниципальных образований (со значительными к тому же ограничениями – по виду МО), – это задача чрезвычайно сложная даже для партийных кандидатов. А для самовыдвиженцев вообще была бы практически нерешаемой, потому что самовыдвиженцам нужно было собрать еще и подписи избирателей, со всеми вытекающими отсюда проблемами.

– Не до конца понятна и этакая супероперативность нашего ЗС в реагировании на федеральные инициативы по некоторым резонансным законам. Кто нас торопит с тем же законом против пропаганды гомосексуализма и педофилии? Что за срочность? Почему мы бросаемся вслед за федеральным центром обозначить свою позицию?

– Во-первых, по «антигейскому закону» никакой федеральной инициативы нет. Проект федерального закона принят только в первом чтении, он невысокого качества, и совершенно непонятно, в каком виде он пойдет дальше. Пока речь идет только о том, что громко звучит эта тема. Но она исходит не от федерального центра. Если бы такой закон был принят не в Санкт-Петербурге, а в другом субъекте РФ, может быть, к нему было бы не такое пристальное внимание. Кстати, сторонники принятия этого закона в регионе почему-то молчат о том, что если федеральный закон на эту тему будет принят, региональный уже действовать не будет. И в этом случае нужно честно говорить, что закон принимается на короткий срок и потому не рассчитан на реальное применение.

Кстати, никто не привел достаточно весомые аргументы за его принятие: фактов, свидетельствующих о широком распространении пропаганды педофилии и гомосексуализма среди детей в нашем регионе нет. И вообще не факт, что этот закон хоть раз будет применен, даже если его примут. К сожалению, создается ощущение, что не принятие закона стоит во главе угла, а его обсуждение, создание некоего информационного шума.

– Где-то, где, быть может, нужнее обсуждение, шума как раз ноль, а тут…

– Вот-вот. Попытка проверить на прочность эту инициативу дала очень красноречивые результаты: когда состоялось публичное обсуждение на комитете в ЗС у Татьяны Семейкиной – с соответствующей риторикой, цитатами из Библии и так далее, я спросил, а как на практике отграничивать пропаганду, адресованную детям, от того, что дети просто могут услышать?

К примеру, если родителям не с кем оставить ребенка – и они его берут с собой на концерт того же Бориса Моисеева? Ответа я не получил. Как выделить круг случаев, на которые этот закон будет распространяться? Так никто из инициаторов закона мне на это и не ответил. А представители правоохранительных органов признали, что, по-видимому, на практике будет очень тяжело отграничить. Но, помилуйте, тогда если на практике невозможно закон применить – то зачем его вообще принимать? Кстати сказать, первый закон такого рода был принят вовсе не в Санкт-Петербурге, а в Рязанской области, и без всякого шума, еще в 2006 году.

– Вообще, такое ощущение, что в последние годы законодательный процесс приобрел в большей степени политический характер. Законы чаще принимаются именно в политических целях, а не ради юридического регулирования в каких-то сферах. Я не права?

– Я бы подчеркнул, что законотворческий процесс не столько политический, сколько тактический, спонтанный – решает задачи сегодняшнего дня. Законы рождаются исключительно из текущей жизни. С одной стороны, это, конечно, хорошо. Но плохо, что мы не заглядываем в будущее. А когда при ходьбе все время смотришь под ноги, есть риск не увидеть каких-то проблем, которые могут проявиться в дальнейшем, через несколько шагов пути.

– А есть законы, которые требуют срочного принятия на региональном уровне – вот просто настоятельно?

– Одна из тем, которые будут в ближайшее время рассматриваться и широко обсуждаться, – законодательное регулирование капитального ремонта многоквартирных домов. В конце прошлого года были приняты изменения в Жилищный кодекс, которые дали регионам большие полномочия решать вопросы по капремонту. Потребуется и серьезная правовая работа, и много организационных усилий, потому что придется провести полную инвентаризацию жилищного фонда в регионе, его состояния и т.д. У нас есть черновой вариант проекта этого закона, сейчас он обсуждается в органах исполнительной власти. Здесь все регионы в одинаковом положении – федеральный закон, дающий субъектам такие полномочия, принят недавно.

– Вообще, такое ощущение, что сфера ЖКХ требует большего внимания депутатов и большего правового вмешательства. Слишком много там «темных пятен». Непрозрачная сфера, много махинаций со стороны управляющих компаний. На мой, обывательский, взгляд есть ощущение некоторой неотрегулированности правил игры.

– Оправданное ощущение. И хотя правового регулирования в ЖКХ достаточно, оно не совсем системно развивается. Те изменения, которые вносит в него федеральный законодатель, как правило, очень объемные, там иногда даже целые главы большие появляются, которых раньше не было. Это все свежее, не прошло обкатку на практике на эффективность и оптимальность.

– Хочу задать вопрос, касающийся обслуживания, скажем так, законодательного процесса, – я имею в виду подготовку квалифицированных кадров юристов. Как в этом вопросе у нас дела обстоят? Лет пятнадцать говорят о том, что у нас рынок перенасыщен юристами. Многие вузы выпускают специалистов в вопросах права. По идее, юристов должно быть много, в том числе и качественных. Обеспечивает ли количество качество?

– Возможно, это прозвучит жестко, но у нас нет переизбытка юристов. Нет! У нас есть переизбыток людей с дипломами о юридическом образовании. Как известно, это не одно и то же. Конечно, нельзя сказать, что все так уж плохо. «Звездочки» среди студентов, таланты есть. Но действительно качественных специалистов из вузов выходит мало. Это можно объяснить потоковым характером юридического образования: набирают большое количество студентов, работа с ними не носит индивидуального характера. Проблема и в том, что у нас переизбыток юридических образовательных площадок. Количество хороших преподавателей ограничено – они бегают между этими площадками, работают в двух–трех местах. Дефицит их восполняется вчерашними выпускниками юридических вузов, которые сами еще не успели подняться на достаточный для преподавания уровень.

В лучшем случае такой преподаватель будет механически транслировать аудитории определенную информацию. А уровень восприятия со стороны студентов тоже не растет. И в дальнейшем эта проблема будет лишь усугубляться. Если бы количество мест, где можно юридическое образование получить, не было таким диффузным, возможно, удалось бы сформировать устойчивые и качественные юридические школы.

При этом необходимо отметить, что среди тех, кто занимается законопроектной деятельностью, квалифицированных специалистов достаточно. И их голос слышен.

– А если сформулировать свои личные пожелания по поводу ЗС следующего созыва, каких людей вы хотели бы там видеть?

– Я бы хотел видеть там личностей, имеющих свое мнение и готовых его высказывать. И чтобы в чести у нового созыва ЗС было общение, дискуссия. А еще я хотел бы, чтобы те, кто туда придут, понимали, что депутатский статус – это не привилегии. Это – работа. И руководствовались тремя базовыми ценностями: общественной пользой, профессиональным отношением к делу и пониманием, что закон является ценностью, которая требует уважения и защиты.

– Можно, я тоже подпишусь под этими пожеланиями?

Екатерина Вырупаева

Журнал "Иркутские кулуары" №26