Законодательное собрание в поисках чего-то стоящего

Все мы любим давать советы. Ведь совет не предполагает какой-либо ответственности, зато предполагает некое моральное превосходство советчика над тем, кого он поучает. Но даже самые отъявленные критиканы втайне мечтают о большом и стоящем деле. История Законодательного собрания второго созыва, как нам кажется, – яркое тому подтверждение.

 

Законодательное собрание Иркутской области второго созыва, избранное в 2013 году, имело большие и далеко идущие планы по взаимодействию с исполнительной властью региона. Тогдашний губернатор Сергей Ерощенко сделал все, чтобы в нем оказались нужные ему люди и не оказались не нужные. Он лично повел на выборы местное отделение партии «Единая Россия», встал во главе списка и не без основания считал себя триумфатором тех выборов. «Эту победу я считаю общим результатом — и регионального правительства, и людей, которые мне верят» – скромно подытожил Сергей Владимирович исход единого дня голосования.

Через два года, когда Ерощенко уходил с поста губернатора, спикер ЗС Сергей Брилка не мог сдержать глубокого сожаления: «Я благодарен Сергею Ерощенко за совместную работу и высоко оцениваю результаты его деятельности на посту губернатора. За прошедшие 3,5 года в Иркутской области было многое сделано, реализованы ряд проектов. Вы знаете мою позицию. Мы поддерживали Сергея Владимировича на прошедших выборах, и он получил 280 тысяч голосов избирателей. Я хочу пожелать ему доброго здоровья и благополучия».

 

С новым губернатором, за которого проголосовали 380 тысяч избирателей, несмотря на демонстрацию тем же спикером готовности работать в конструктивном ключе, отношения как-то не заладились. «Ну и ладненько! – скажет вдумчивый читатель. – Ведь Законодательное собрание в итоге усилилось, образно говоря, перестало быть принтером в кабинете у губернатора. Обрело свой голос и стало пристальнее следить за исполнительной властью». Действительно, у второго созыва были все предпосылки к тому, чтобы показать чудеса результативности и стать образчиком заботы об интересах избирателя. Но вот как его использовали депутаты и использовали ли вообще? Об этом мы расспросили экспертов в области регионального законодательства.

Первое, что бросается в глаза в работе нынешнего созыва в последние годы, это огромное количество критики в адрес губернатора и правительства Иркутской области. И критика эта особенно странно смотрится на фоне очевидных успехов исполнительной власти, которая в кризисные для всей российской экономики годы умудрилась обеспечить рост экономики, увеличить собираемость налогов, сократить областной долг и даже обеспечить дефляцию на рынке продовольствия. Впрочем, депутаты тоже понимали неловкость ситуации и принимали «меры». Дошло до того, что спикер парламента Сергей Брилка призвал губернатора Сергея Левченко пользоваться объективными статистическими данными в работе и публичных выступлениях. Мол, врете вы всё, подтасовываете факты, но мы-то знаем, как на самом деле обстоят дела.

 

Президент фонда Юрия Ножикова Юрий Курин считает, что критика исполнительной власти – безусловная прерогатива законодательной власти, однако без собственной конструктивной деятельности она больше напоминает сование палок в колеса, нежели искреннюю попытку решить какие-то вопросы. Как было со скандальной инициативой председателя комитета по здравоохранению и социальной политике Андрея Лабыгина, предложившего снять с муниципалитетов обязанность создавать условия для привлечения медицинских кадров на свои же территории. Инициатива эта появилась ровно тогда, когда у правительства региона и муниципалитетов, может быть, впервые за много лет начало что-то получаться в этом направлении.

– Я внимательно отслеживаю повестку дня в работе ЗС, и подавляющее большинство вопросов – это надоевшие всем формулировки «о приведении закона Иркутской области в соответствие с федеральным законодательством», – констатирует Юрий Геннадьевич. – Все это является дублированием того, что решила Москва. Собственных новаций в области экономики, природных ресурсов, финансов, управления областной недвижимостью, управления областными государственными предприятиями я не вижу. Поражает то, что на каждого депутата Заксобра у нас есть как минимум один аппаратный работник, а тех законопроектов, о которых можно было бы сказать, что они рождены самими депутатами, нет.

Мы поискали на сайте Законодательного собрания информацию о собственных законопроектах – мало ли, может, эксперт запамятовал или мы чего-то не знаем… И нашли вот что.

– Закон Иркутской области «Об изменении пределов нотариальных округов и количества должностей нотариусов в нотариальных округах Иркутской области» – законодательная инициатива депутата Законодательного собрания Иркутской области Б.Г. Алексеева.

– Закон Иркутской области «Об областной государственной поддержке деятельности студенческих трудовых отрядов в Иркутской области» – законодательная инициатива А.В. Козюры.

– Проект закона Иркутской области «Об использовании копии Знамени Победы в Иркутской области» инициирован группой депутатов И.А. Сумароковым, П.И. Сумароковым, О.Н. Носенко, С.А. Бренюком, Р.Ф. Габовым, М.В. Щаповым. Отклонен.

– Проект закона Иркутской области «О наделении органов местного самоуправления отдельными областными государственными полномочиями по обеспечению питанием обучающихся с ограниченными возможностями здоровья» – законодательная инициатива А.А. Дубаса. Снят с рассмотрения.

– Проект закона Иркутской области «О наказах избирателей Иркутской области» – законодательная инициатива С.А. Бренюка, Р.Ф. Габова, О.Н. Носенко. Получил множественные замечания от прокуратуры Иркутской области и был отклонен.

– Закон Иркутской области «Об отдельных вопросах регулирования административной ответственности в области благоустройства территорий муниципальных образований Иркутской области» – инициирован группой депутатов Л.М. Берлиной, Б.Г. Алексеевым, Н.А. Чекотовой, А.В. Чернышевым.

– Проект закона «О регулировании отдельных отношений в сфере розничной продажи алкогольной продукции на территории Иркутской области» – законодательная инициатива А.В. Козюры. Отправлен на доработку.

Вот практически полный перечень более-менее собственных законопроектов, с которыми выступили депутаты ЗС второго созыва. От половины из них по тем или иным причинам пришлось отказаться. Получается меньше чем по одному принятому собственному закону на один год работы Законодательного собрания. Прямо скажем – не самая выдающаяся результативность! Так не должно быть! И так было не всегда.

 

– Когда мы в начале нулевых годов работали над пионерным законодательством, – рассказывает заведующий кафедрой конституционного права ИГУ доктор юридических наук Сергей Шишкин, – я, как председатель парламента, перед каждым депутатом (а всего было 45 депутатов) поставил задачу: в течение своего срока полномочий инициировать один областной закон как минимум. Перед каждым. Независимо от того, какое образование у тебя есть, место работы, опыт и так далее. Почему я мог сформулировать такую цель перед каждым депутатом? Потому что у каждого же есть помощники. Есть фонд. Ты нанимаешь квалифицированных юристов, экономистов, финансистов – и в этой группе товарищей вполне можешь инициировать. Поэтому у нас появились закон о квотировании рабочих мест для инвалидов. Депутат Лукин сформулировал такой закон. У нас появился закон о городских лесах, который инициировали два депутата: мэр города Ангарска Канухин и нынешний депутат ЗС Нестерович. и так далее, и тому подобное. Мы тогда приняли добрых два десятка законов пионерного действия, которых не было на федеральном уровне, реализуя 73 статью Конституции Российской Федерации.

Впрочем, как утверждают люди знающие, работа по поиску точек приложения законотворческих усилий в Законодательном собрании в последние четыре года все же велась.

– Эта работа ведется постоянно. Просто существует множество фильтров на пути создания законопроекта, – делится особенностями законодательной кухни кандидат юридических наук директор Иркутского института законодательства и правовой информации им. М.М. Сперанского Владимир Подшивалов. – Все мы: и институт, и Законодательное собрание, и министерства – хотели бы принести пользу, реализуя какую-то идею. Но мы можем ровно столько, сколько позволяют Конституция и федеральное законодательство.

Конституция Российской Федерации делит вопросы, которые могут быть урегулированы законами, на три группы:

* вопросы, которые находятся в ведении РФ;

* вопросы, которые находятся в ведении РФ и субъектов РФ (совместное ведение); 

* остальные вопросы.

На практике это выглядит так, что по очень многим глобальным вопросам субъекту федерации, что называется, слова не давали (первая группа). А если и дали когда – просто руки не дошли или по недосмотру, то вполне может приниматься соответствующий федеральный закон, под который потом в обязательном порядке меняется региональное законодательство (вторая группа). А еще есть вопросы, которые не отнесены Конституцией ни к ведению Федерации, ни к ведению регионов. Иногда их называют вопросами исключительного ведения субъектов РФ, но на самом деле это не так (третья группа).

 

– Например, Гражданское право относится к первой группе вопросов, – приводит примеры Владимир Подшивалов. – Мы ничего не можем сказать о том, как регистрировать юридические лица или что такое договор аренды. У нас нет полномочий делать это. Но при последней реформе Гражданского кодекса у регионов появилось такое полномочие, как возможность регулировать употребление в наименованиях юридических лиц наименования Иркутской области. Регулировать правила продажи товаров и их производства мы не можем. Но такой узкий вопрос, как регулирование времени продажи алкогольных напитков, мы можем решать самостоятельно – в силу прямого указания в российском законодательстве. В первой группе могут быть такие исключения.

Столь жесткие в отношении регионов правила игры фактически были установлены в период укрепления федерализма и построения вертикали власти в первой половине нулевых.

– У нас в стране в 1990-х была практика такая, когда ряд регионов использовали федеральные законы настолько хорошо в свою пользу, что чуть страну не развалили, – вспоминает Сергей Шишкин. – Такие субъекты федерации, как Республика Татарстан, Якутия, прекратили платить федеральные налоги. Стали принимать свои конституции, в которых были нормы примата регионального закона над федеральным. Нефтеносные регионы много удерживали денег – этому способствовала правовая экспансивность. Понятно, почему это было возможным в середине и конце 1990-х. Потому что президент Ельцин в борьбе с парламентом, с Хасбулатовым вынужден был апеллировать к региональным лидерам как к третьей силе, чтобы удержать президентскую власть. И сейчас это своего рода отрыжка на ту чрезвычайную ситуацию. По сути, первый срок президента Путина свелся к тому, что вместе с Генеральной прокуратурой они должны были привести региональное и республиканское законодательство в соответствие с федеральным. Поэтому мы где-то даже подрубили самостоятельность региональных парламентов в пионерном правотворчестве.

Однако дело не только в полномочиях. Было бы желание по-настоящему заниматься острыми проблемами региона – можно и федеральное законодательство попытаться изменить. Тем более что лоббистские возможности на этом уровне у Иркутской области присутствуют. Однако создается ощущение, что Законодательному собранию и тех малых возможностей, которые у него есть в плане регулирования, много. Например, экология – это классический пример совместного ведения Федерации и субъектов. Самые главные вещи устанавливает Российская Федерация, а какие-то законы в развитие мы можем придумывать у себя. Но пока что депутаты второго созыва реализуют эту возможность как-то неубедительно.

 

– В целом, все проблемы Байкальской территории должно консолидировать Законодательное собрание. Но я не помню ни одного случая, чтобы взяли – и всю сессию ЗС посвятили Байкалу, – сетует Юрий Курин. – Не какой-то мелкий вопрос на 15 минут, а вопрос настоящий. День или два от начала до конца с вызовом всех должностных лиц, участием мэров городов и районов, председателей городских районных дум, органов прокуратуры, Следственного комитета, природоохранных органов, налоговой инспекции рассмотрели бы и приняли какое-то глобальное решение. Нет. А депутаты – слуги народа разве не видят, что ситуация в Ольхонском, Слюдянском районах, особенно в Листвянке близка к тому, чтобы взорваться? Мы находимся в очень близкой дистанции от того, что местные жители, местные предприниматели, туристическое сообщество начнут организовывать забастовки, голодовки и другие акции массового протеста.

Мы не можем объяснить вялое участие депутатского корпуса в отстаивании интересов жителей Прибайкалья, на которых в последнее время, по меткому выражению Юрия Курина, осуществляются «бульдозерные атаки» различных федеральных структур под флагом борьбы за экологию. Но догадываемся, что депутатам тоже порой бывает скучно на их работе.

 

– Иногда парламенты «балуются» – принимают законы непервоочередного действия, – делится своими наблюдениями Сергей Шишкин. – Например закон о тишине, когда у вашего соседа сверху кошка ходит, коготками бьет, – и это уже основание начать судебную тяжбу! Такого рода законопроекты – экзотика. Это как раз свидетельствует о том, что люди не видят реальных местных проблем, чтобы их охватить правовым регулированием. Придумывают всякую ерунду!

Опытные юристы знают, как в депутатской работе избежать принятия неактуальных законов. Заметьте, что мы сейчас не употребляем слово «дурацких»! Нужно просто больше ориентироваться на губернатора, поскольку он вместе с правительством региона основной правоприменитель. И это вовсе не означает того, что нужно одобрять все решения и штамповать все законы, предлагаемые губернатором, без разбору. Просто нужно впрягаться в одну лямку с губернатором и честно тянуть её, желательно в ту же сторону, куда и все. Возможно, тогда и критика станет более конструктивной, и пресловутый «депутатский контроль» не таким навязчивым, как сегодня. Или это уже из области фантастики? Юрий Курин в этом вопросе скорее пессимист:

– То, что в 2018 году истекает срок полномочий действующего Законодательного собрания и значительная часть депутатов будут баллотироваться на новый срок, означает, что критика (а иногда просто огульная критика) в адрес губернатора и правительства будет только нарастать. Я опытный в политике человек и знаю, что нет лучшего способа для кандидата в депутаты повысить свой рейтинг, свою узнаваемость, чем нападки на исполнительную власть.

 

Как говорится, поживем – увидим. Но заканчивать на такой печальной ноте, да еще в новогоднем номере журнала, было бы не очень правильно. Тем более что потенциал для собственной законотворческой деятельности в Иркутске достаточно высок. Нужно просто позволить ему раскрыться.

– Я хочу подчеркнуть, что Иркутск в правовом смысле город не обездоленный, – уверен заслуженный юрист Российской Федерации Сергей Шишкин. – Наш юридический факультет, сейчас Юридический институт, существует с 1918 года. У нас мощная правовая школа. Мы не уступаем в этом смысле Красноярску, а может, и значительно превосходим его. Потому что там нет такой правовой культуры или такой правовой традиции. Я с глубоким уважением отношусь к своему коллеге Александру Викторовичу Уссу, который возглавлял кафедру уголовного права, возглавляет Законодательное собрание Красноярского края. Но все крупные юристы в Красноярске пестовались в Томске. У нас все свое. У нас правовое мироощущение достаточно традиционно. Мы можем быть застрельщиками какого-то проектирования.

 

Мы не ставили своей задачей в этой статье дать окончательную оценку результатам деятельности Законодательного собрания Иркутской области второго созыва. Ведь депутатам в этом составе еще работать и работать. Кто знает, может быть в 2018 году тот же Алексей Викторович Козюра, набив шишки на своих пилотных, будем так говорить, антиалкогольных законопроектах, возьмет и решит проблему пьянства в Иркутской области, а заодно и по всей России. Будем, как говорится, реалистами, будем верить в чудеса!

 

Артём Световостоков. Андрей Москов

Иркутские кулуары